Respecto al Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante aspersión aérea con Glifosato (PECIG) la Corte Constitucional (en adelante, C.C.) ha establecido una línea jurisprudencial robusta que se condensa en la sentencia T-236 de 2017, decisión en la que se tutelaron los derechos fundamentales de las comunidades accionantes y se ordenó en el artículo cuarto de la providencia que “El Consejo Nacional de Estupefacientes sólo podrá modificar la decisión de no reanudar el PECIG, cuando haya diseñado y se haya puesto en marcha, por medio de las medidas legales y reglamentarias que sean pertinentes, un proceso decisorio con las siguientes características mínimas:

1. La regulación debe ser diseñada y reglamentada por un órgano distinto a las entidades encargadas de ejecutar los programas de erradicación de cultivos ilícitos, e independiente de esas mismas entidades.

2. La regulación debe derivarse de una evaluación del riesgo a la salud y otros riesgos, como el riesgo al medio ambiente, en el marco de un proceso participativo y técnicamente fundado. Este proceso de evaluación deberá realizarse de manera continuada.

3. El proceso decisorio deberá incluir una revisión automática de las decisiones cuando se alerte sobre nuevos riesgos. La legislación o reglamentación pertinente deberá indicar las entidades con la capacidad de expedir dichas alertas, pero como mínimo deberá incluirse a las entidades nacionales y del orden territorial del sector salud, las autoridades ambientales y las entidades que conforman el Ministerio Público.

4. La investigación científica sobre el riesgo planteado por la actividad de erradicación, que se tenga en cuenta para tomar decisiones, deberá contar con condiciones de rigor, calidad e imparcialidad, de acuerdo con los parámetros fijados en el apartado 5.4.3.4 de esta providencia.

5. Los procedimientos de queja deberán ser comprehensivos, independientes, imparciales y vinculados con la evaluación del riesgo.

6. En todo caso, la decisión que se tome deberá fundarse en evidencia objetiva y concluyente que demuestre ausencia de daño para la salud y el medio ambiente”.

Como consecuencia de esta decisión, el PECIG quedó suspendido hasta tanto se cumpla de forma integral con los parámetros establecidos por la C.C. en su jurisprudencia. 

Con la llegada del gobierno de Iván Duque se reactivaron los esfuerzos del Ejecutivo para el regreso del PECIG, siendo esta la estrategia que se privilegió por encima del Programa Integral de Sustitución Voluntaria de Cultivos de uso Ilícitos – PNIS.

Un paso determinante en ese sentido fue la solicitud de modificación del Plan de Manejo Ambiental (PMA) que presentó la Policía Nacional en cabeza de la Dirección de Antinarcóticos (DIRAN) ante la ANLA.

La modificación del PMA involucra un total de 104 municipios de 14 departamentos, agrupados en seis núcleos, Núcleo 1: San José del Guaviare, Núcleo 2: Caquetá – Putumayo, Núcleo 3: Tumaco, Núcleo 4: Caucasia, Núcleo 5: Catatumbo y Núcleo 6: Condoto[1].

Todas las variables técnicas que servirán de base para que la ANLA tome sus decisiones sobre la viabilidad del PECIG en términos ambientales y de salubridad pública fueron suministradas por la Dirección de Antinarcóticos, la misma institución que solicita la modificación del PMA y que se encargará de su ejecución.  

Esta falta de información independiente tiene un impacto directo en la medición del riesgo. Lo más gravoso para el caso es que en la solicitud de modificación del PMA se argumenta que la aspersión con glifosato no afecta de ninguna manera a comunidades étnicas ni a ecosistemas de especial protección dado que su área de acción se limita estrictamente a los cultivos de la hoja de coca previamente delimitados con ayuda del sistema cartográficos de la misma DIRAN[2].

Precisamente por ello, la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior profirió la Resolución 001 del 10 de marzo de 2020, por medio de la cual afirma que no procede consulta previa a comunidades indígenas, negras, ni ROM por no tener afectaciones derivadas de la modificación del PMA para el PECIG.

Demostrando que existen vacíos de información respecto a la presencia de comunidades étnicas en los territorios que se pretenden asperjar y sobre los riesgos ambientales y culturales que podría causar el PECIG, la Red de Derechos Humanos del Pacífico Nariñense – REDHPANA- y el Colectivo Sociojurídico Orlando Fals Borda – Colectivo OFB- presentamos acción de tutela el pasado 14 de enero por la violación a los derechos fundamentales de consulta y consentimiento previo, libre e informado; salud; vida digna; mínimo vital; debido proceso y a la paz.

Como resultado de esta acción, habiéndose demostrado la existencia de un riesgo inminente de daño, el Tribunal Superior de Pasto determinó la suspensión de la Resolución 001 de 2020 como medida provisional, hasta tanto se decida de fondo la tutela.

Siendo este el panorama, como accionantes de la tutela y titulares de los derechos fundamentales que se encuentran en riesgo de ser violentados por la retoma del PECIG, no entendemos por qué el gobierno nacional insiste en regular a través  decreto ministerial un programa que se encuentra en revisión de la ANLA y de los jueces de tutela por cargos de extrema gravedad, como son la omisión de la consulta previa, la ausencia de una caracterización ecosistémica de los territorios, la inexistencia de planes de mitigación ambiental, cultural, económica y social, la falta de garantías para las familias firmantes de los acuerdos de sustitución, además de la evidencia científica que existe sobre las afectaciones a la salud que causa el glifosato y que se pretende omitir.

Entendemos como un ejercicio de intimidación y de desconocimiento hacia las necesidades de las comunidades el afán desbordado que muestra el gobierno nacional por retomar las aspersiones con glifosato. Hemos hecho el mayor esfuerzo para demostrar la ineficacia del programa en la lucha contra el narcotráfico y las nefastas consecuencias que puede llegar a tener para las comunidades y para el ambiente, a pesar de esto, el gobierno se mantiene sordo a nuestras peticiones y sigue adelante en su esfuerzo por envenenar los territorios.

El Ministerio de Justicia parte de la suposición de que los parámetros interpretativos señalados en la sentencia T-236 de 2017 son meramente indicaciones que se cumplen selectivamente dependiendo del querer del gobierno nacional, asume que las directrices de participación efectiva y medición del riesgo señaladas por la C.C. pueden llevarse a cabo una vez se ponga en marcha el PECIG, por lo que omite de plano cualquier consulta previa a su aprobación.    

Se ha hecho una caracterización cartográfica del territorio que no cumple con los estándares recomendados y se niegan de plano los derechos de los pueblos habitantes de estos territorios, así como también se niega un espacio de discernimiento científico y cultural respecto de los riesgos ambientales y sobre la salud, previo a su puesta en marcha.  

Observaciones especificas al articulado del decreto.

El borrador del decreto presentado por el gobierno nacional tiene varias irregularidades que son estructurales. A continuación, presentamos una relación de los estándares constitucional ordenados por la Corte Constitucional y los propuestos por el gobierno en su decreto, esto para evidenciar la enorme diferencia que existe frente a los estándares de protección.

1. Sobre el objeto del decreto (Artículo 2.2.2.7.1.1 y articulo 2.2.2.7.1.2): La Corte Constitucional (En adelante C.C.) estableció en la sentencia T-236 de 2017 los requisitos mínimos que debe cumplir el Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos con Glifosato (En adelante, PECIG) para su retoma. El primero de estos fue la regulación y reglamentación de competencias por un órgano distinto a las entidades encargadas de la ejecución del PECIG “derivada de una evaluación previa del riesgo a la salud y otros riesgos, como el riesgo al medio ambiente, en el marco de un proceso participativo y técnicamente fundado”.

El camino que pretende utilizar el gobierno para argumentar el cumplimiento de la orden es a través de este decreto emitido por el Ministerio de Justicia por medio del cual se regulan competencias de seguimiento en cabeza de la Autoridad de Licencias Ambientales (ANLA), del Ministerio de Salud y Protección Social, del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) y del Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA).

Sin embargo, omite el Ejecutivo considerar la hipótesis más importante de la jurisprudencia, según la cual dicha regulación no podía anteceder la evaluación del riesgo. Antes de cualquier actuación para retomar el PECIG, lo que ordena la C.C. es una evaluación preventiva que tenga en cuenta la valoración del riesgo colectivo y los estándares técnicos al respecto.

Es antes y no después de la retoma de las aspersiones que se tienen que garantizar las discusiones de diagnóstico, de potenciales daños y de alternativas de mitigación. Se equivoca el gobierno nacional al pretender que el derecho de las comunidades a la salud, al ambiente sano, a la participación y a la dignidad humana se pueden cumplir con meros informes de seguimiento.

Las medidas efectivas de control responden al principio de prevención, por lo que no tendría sentido echar a andar un programa intervencionista como el PECIG sin contemplar previamente sus implicaciones, en consecuencia, el gobierno primero debió regular los espacios de participación efectiva antes de iniciar la regulación de seguimiento al programa en ejecución.  

1. Sobre las medidas de seguimiento y control del riesgo (Sección 3, 4 y 5):  La C.C. también señaló requisitos específicos para el escenario de ejecución. Si llega a ser aprobada la política de erradicación química con glifosato cumpliendo con las condiciones de participación exigidas por la Corte, el gobierno nacional debe garantizar un seguimiento permanente del riesgo respecto de la salud y del ambiente. Citando de forma textual, “este proceso de evaluación deberá realizarse de manera continuada, cubriendo todos los efectos de la erradicación, no solamente los que recaen sobre las actividades agropecuarias lícitas. Por lo tanto, en el marco del programa de erradicación deben establecerse procedimientos de queja comprehensivos, que permitan a los pobladores de las zonas afectadas por cultivos ilícitos remitir quejas, no solamente por daños a cultivos lícitos, sino por todo tipo de afectaciones, entre las cuales pueden estar las afectaciones a las viviendas, a los cuerpos de agua, a la vegetación natural, a los suelos y a la salud”.

El borrador del decreto presentado equipara la orden de seguimiento y medición del riesgo a informes periódicos de las operaciones de fumigación emitidos por la DIRAN para conocimiento de la ANLA, del Ministerio de Salud, del ICA y FONVIVIENDA. (artículo 2.2.2.7.3.1, inciso tercero).

Sobre el seguimiento ambiental, se resaltan las facultades legales que tiene la ANLA para corroborar el comportamiento de los medios bióticos, abióticos, socioeconómicos y de los recursos naturales renovables frente al desarrollo de las actividades de fumigación (artículo 2.2.2.7.4.1)

Sobre el seguimiento a la salud, se le encarga al Instituto Nacional de Salud (INS) realizar un estudio para determinar los posibles efectos adversos que se puedan causar con la ejecución del programa, además de emitir un informe continúo sobre los eventos de salud.

Nuevamente, brillan por su ausencia las estrategias de articulación con la sociedad civil, necesarias para identificar y caracterizar las alteraciones generadas al ambiente y a la salud de los habitantes.  

La C.C. fue enfática en señalar que los mecanismos de control continuos y permanentes no dependían únicamente de las instituciones delegadas, sino, principalmente, de las observaciones y análisis que solo los habitantes del territorio pueden generar, razón por la cual, su opinión debe ser tenida en cuenta tanto para la realización del diagnostico de riesgos, que en el decreto se pasa por alto de la manera más abrupta, como para el seguimiento de las operaciones.

Ahora bien, plantea el gobierno nacional que la manera de vincular a la población en los esquemas de seguimiento es a través de la presentación de quejas ante la ANLA y ante el INS, los cuales se encargarán de tenerlas en cuenta dentro de sus informes trimestrales emitidos para el Consejo Nacional de Estupefacientes (artículo 2.2.2.7.5.1). Su atención y direccionamiento dependerá de que el evento en salud sea relacionado con las aspersiones con glifosato según el criterio del médico tratante y sólo de esta manera es posible activar la “Ruta para la atención de situaciones de salud relacionadas con la aspersión aérea de cultivos de uso ilícito” (articulo 2.2.2.7.9.1 y siguientes).

De esta manera se impone una barrera de acceso imposible de superar para las comunidades afectadas, pues la única forma de establecer un nexo causal entre las afecciones a la salud con las aspersiones de cultivos con glifosato es a través de una caracterización colectiva de la población, un análisis contextualizado y dinámico en el que se contemple no un diagnóstico, sino todo un muestreo poblacional del que sea posible concluir las potenciales causas de afección.

Establecer que un médico tratante determine en su diagnóstico que la causa de la afección del paciente responde a las aspersiones con glifosato, implica un compromiso profesional imposible de mantener, considerando que los estándares de la medicina moderna no permiten señalar con total certeza un origen único y específico del daño.

Así las cosas, los mecanismos de seguimiento a los efectos dañinos en salud que tendrá el PECIG en caso de reactivarse, quedan completamente desactivados, eso sin considerar que en la normativa que presenta el Estado no se obliga su vinculatoriedad en las decisiones del Consejo Nacional de Estupefacientes.

1. De la Revisión de Literatura y de las investigaciones científicas. La jurisprudencia de la C.C. estipuló tres elementos indispensables de las investigaciones científicas consideradas para tomar la decisión de retomar la aspersión: condiciones de rigurosidad, calidad e imparcialidad (apartado 5.4.3.4 de la Sentencia T-236 de 2017).

Cualquier decisión asumida frente al PECIG debe estar técnicamente fundamentada, en el sentido de que se nutra de las últimas investigaciones científicas sobre el tema. Por tanto, es primordial tener como referencia las investigaciones de larga data que a nivel internacional se han hecho y de las cuales se concluye que el glifosato tiene efectos sumamente nocivos para la salud y para el ambiente. Entre ellas está la Organización Mundial de la Salud (OMS) que ha clasificado la sustancia como “probablemente cancerígena para los seres humanos”, basándose en la fuerte evidencia que existe de que es cancerígeno para los animales. Se sospecha además que actúa como un disruptor endocrino y que es tóxico para la reproducción de los mamíferos[3].

Sin embargo, pese a ser este el escenario actual de la investigación, el gobierno hace caso omiso al principio de precaución y al principio de progresividad y supone que la valoración del Estado del Arte investigativo debe hacerse luego de la puesta en marcha del programa.

Sumado al desconocimiento que se pretende hacer de las investigaciones por medio de las cuales se comprobaron los efectos altamente tóxicos del glifosato a la hora de determinar el regreso del PECIG, en el decreto tampoco se establece la obligación de considerar como referencias las investigaciones más actualizadas y legitimadas en el tema. A lo sumo se habla de la necesidad de contemplar estudios independientes sin que sean estos los de mayor validez científica (artículo 2.2.2.7.6.1 y ss.).

En todo caso, aún cuando la ANLA o el INS determinen que existen nuevas condiciones de riesgo y de daño para el ambiente y la salud, con base a sus observaciones periódicas y la revisión de la bibliografía científica disponible, deberá enviar la información al Consejo Nacional de Estupefacientes para que sea este quien decida si continúa o no ejecutando las aspersiones (artículo 2.2.2.7.7.1).

1. Posibles afectaciones a bienes agropecuarios lícitos y afectación a las viviendas. En desarrollo de la orden de seguimiento y control impuesta por la C.C., en el decreto presentado se hace referencia a las vías institucionales que el Instituto Colombiano Agropecuario y FONVIVIENDA habilitarán para que los ciudadanos refieran los daños que eventualmente se causen por las aspersiones aéreas de glifosato sobre territorios lícitos y viviendas por cuenta de las aspersiones aéreas con glifosato (artículo 2.2.2.7.11.1).

Así las cosas, el ICA y el FONVIVIENDA quedan habilitados para dar trámite a quejas sobre los daños causados en los cultivos lícitos y viviendas de los habitantes asperjados, siempre que los mismos tengan un nivel de causalidad inmediato y de los que se pueda demostrar el nexo causal. 

Sobre aquellos eventos que se perciben con el pasar del tiempo, por ejemplo, escasez de agua salubre, envenenamiento paulatino del aire, rompimiento de cadenas alimentarias, debilitamiento de semillas, entre muchos otros, las posibilidades de atención son inciertas a pesar de tener implicaciones directas sobre los cultivos de uso licito y sobre la cotidianidad de las poblaciones.

Solamente cuando la afectación a los cultivos y las viviendas se pueda relacionar de forma directa con la ejecución de un operativo, es posible considerar las vías administrativas dispuestas para la reparación. El problema es que las condiciones de vulnerabilidad ambiental y social que se generarían por el PECIG requieren de un análisis integral de variables, una imposible de conseguir con los estándares valorativos y de procedimiento que se pretenden imponen a través de este decreto.

En ese sentido, solicitamos al Gobierno Nacional cumplir con lo establecido en la sentencia T-236 de 2017 por la C.C.; cumplir de buena fe el acuerdo de paz; cumplir con los acuerdos de sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito suscritos con las comunidades; y acatar la decisión del juez de tutela de suspender provisionalmente los efectos de la Resolución No. 001 del 10 de marzo de 2020, lo que implica que por ahora no se pueden fumigar con glifosato los territorios.

[1] Presidencia de la República, Op. Cit. P. 13.

[2] Policía Nacional Dirección de Antinarcóticos, Op. Cit. P. 25.

[3] Para mayor información sobre la clasificación del Glifosato por la OMS consulte el siguiente link: https://es.greenpeace.org/es/trabajamos-en/agricultura/glifosato/#:~:text=En%202015%2C%20la%20Organizaci%C3%B3n%20Mundial,es%20t%C3%B3xico%20para%20la%20reproducci%C3%B3n

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